Obrona cywilna a samorząd. Co robić, by zdążyć?

Samorząd jest traktowany przez mieszkańców jako dostarczyciel niewidocznego wkładu w widoczne rozwiązania. Jego znaczenie więc naocznie pokazuje się wtedy kiedy… coś nie działa. Drugą jego cechą jest jego umiejscowienie w tzw. usługach publicznych, które są współdzielone z państwem. Od dawna w III RP ujawnił się stały proces, bez względu na rządzącą ekipę, który pozwala państwu przydzielać samorządowi terytorialnemu niewygodnych i niewdzięcznych politycznie zadań. Nie ma tu nic złego w tak wcielanej zasadzie pomocniczości, pod warunkiem, że – a tak nie jest – państwo przeznacza na ich realizację odpowiednie środki budżetowe. 

W związku z tym mamy dwie tendencje – jedną, w której mieszkańcy mogą obarczać odpowiedzialnością samorząd za niedowożenie ustalonych usług, zaś samorząd wskazuje palcem na ich państwowo-budżetową przyczynę. W dodatku, by wypełnić tę lukę budżetową samorząd zadłuża się coraz bardziej. Teraz, po uchwaleniu, a właściwie po wejściu w życie na poziomie finansów i rozporządzeń ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej ta sytuacja przerzucania na samorząd zadań państwa mocno się komplikuje.

Wrażliwy obszar

Kiedy te wspomniane tendencje dotyczyły chociażby służby zdrowia czy szkolnictwa można było jakoś lawirować. Teraz, przy nałożeniu na samorządy przez wspomniana ustawę dodatkowych zadań dotyczy to szczególnie wrażliwego obszaru dla obywateli – bezpieczeństwa. Jak w każdym wyzwaniu kryje się za tym i zagrożenie, i szansa.

Zagrożeniem jest nieprzygotowanie samorządu do nowych zadań oraz niedofinansowanie potrzeb związanych z dodatkowymi obowiązkami związanymi z organizacją obrony cywilnej na terenie JST. Jest to też zagrożenie polityczne, gdyż opozycja w lokalnym samorządzie natychmiast wyciągnie rządzącym samorządowcom wszelkie niedociągnięcia w tak wrażliwym obszarze. Szansa jest zaś spora, kiedy dowiezie się ten temat, gdyż samorząd może się wykazać dużą dbałością o infrastrukturę bezpieczeństwa mieszkańców, jaką jest dobrze zorganizowana obrona cywilna. Pod warunkiem, że podejdzie do tego tematu profesjonalnie.

JST a obrona cywilna

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej (Dz. Ustaw 2024, poz. 1907) z jednej strony jest rozwinięciem ustawy o obronie ojczyzny, z drugiej - rozszerzeniem regulacji dotyczących zarządzania kryzysowego w JST. W samorządzie struktury zarządzania kryzysowego już istnieją, jednak w większości przypadków kwestia ochrony ludności w razie klęsk żywiołowych, blackoutów czy pożarów to całkiem inna dziedzina niż organizacja obrony cywilnej w razie wojny. Należy podkreślić swoiste „podwójne zastosowanie” takich rozwiązań. Cała infrastruktura obrony cywilnej musi być gotowa do użycia, również fragmentarycznego, w razie klęsk kryzysów nie związanych z wojną. Potrzebne wyposażenie musi zakładać użycie go w wypadkach kryzysowych, tak samo jeśli chodzi o rozwinięcie zarządzania strukturą. Ma być ona gotowa zarówno na wypadek wojny, jak i pożaru czy powodzi.

Na realizację nowych zadań wynikających z obrony cywilnej w ustawie przewiduje się przeznaczenie 0,3% PKB rocznie. Sama implementacja ustawy w formie rozporządzeń jest mocno opóźniona. Z realizacji zadań wynika, co jest zapisane w programie Ochrony Ludności o Obrony Cywilnej (załącznik nr 1, Dz. Ustaw 2025, poz. 541), że samorządy będą musiały zdążyć wydać 16,7 miliarda zł w samym czwartym kwartalne 2025 roku. 

Wojewodowie dzielą te pieniądze na samorządy per capita, z pewnymi dodatkami uwzględniającymi miasta (dodatkowe 25%), ścianę wschodnią (województwa warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubelskie, podkarpackie ale i mazowieckie) oraz przeznaczenie wojenne poszczególnej JST. Obecnie niektóre samorządy otrzymują już wyznaczone dla nich przez wojewodę wysokości kwot do wydania oraz wzór wniosków o dotacje, według których mają zaproponować konkretne wydatki na OC. Fundusz centralny jeszcze operacyjnie nie powstał, a więc urzędy wojewódzkie zbierają na razie informację na co chce dana JST przeznaczyć określone dla niej przez wojewodę środki. Samorządowcy mają zgłosić swoje zapotrzebowanie, które będzie weryfikowane przez urzędy wojewódzkie.

Dobre praktyki dla samorządu   

Z rozmów z samorządami na temat organizacji obrony cywilnej wynika klika praktycznych uwag do zastosowania:

1. Z wzoru zapotrzebowania przysyłanego przez wojewodów wynika, że w roku 2025 finansowane będą dwa obszary: schrony i miejsca schronienia oraz zapewnienie ciągłości dostaw. Jeśli ten drugi obszar da się jeszcze zamówić i rozliczyć w IVQ 2025, to obszar pierwszy (schrony) jako ściśle inwestycyjny jest nie do rozliczenia w tym roku. A więc w planach zakupowych trzeba się skupić na drugim obszarze (zapewnienie ciągłości dostaw).

2. Dana gmina musi się jakoś dowiedzieć jakie jest wojenne jej przeznaczenie. Czy będzie gminą bronioną, zmilitaryzowaną, ewakuowaną itd. I tu pojawia się kłopot, gdyż taka wiedza jest z punktu widzenia państwa wiedzą strategiczną, a więc tajną. Tę – w postaci sugestii – mają ponoć samorządy otrzymać od wojewody. Jest to informacja kluczowa, gdyż rzutuje na cały plan OC dla danej gminy, który musi uwzględnia jaką funkcje ma ona spełniać w razie wojny w danej lokalizacji.

3. Potrzebny jest konkretny plan obrony cywilnej dla każdej JST. Niektóre mają już takie plany, które tylko uaktualniają pod potrzeby ustawy. Plany te muszą uwzględniać przywołane już przeznaczenie wojenne JST, istniejące zasoby i organizację zarządzania kryzysowego, potrzeby zakupowe, magazynowe, system schronień, organizację obrony cywilnej, cały pakiet umów z tzw. podmiotami ochrony ludności działającymi na terenie danej JST, współpracę ze służbami mundurowymi, środki łączności i powiadamiania ludności, system szkoleń i budowę infrastruktury obrony cywilnej. To wszystko powinno być skorelowane z obszarami i harmonogramem finansowania zakupów wynikającym z programu OLiOC oraz współpracą z innymi samorządami. Plan więc powinien być bardzo kompetentnym dokumentem, na pewno nie do szuflady, by tylko odfajkować problem. Ustawa nie wymaga posiadania planu, ale bez niego trudno będzie przed wojewodą uzasadnić konkretne wnioski o dofinansowanie.

4. Wszelki organy samorządu powyżej gminy (starosta czy marszałek) mają tu zadania głównie koordynujące, winny więc posiadać „plan planów”, czyli koordynować przygotowania poszczególnych JST ze swojego terenu na poziomie swojej jednostki. Mamy więc tu strukturę piętrową, gdzie koordynacja organizacji i zasobów jest kluczowym zadaniem samorządu drugiego i trzeciego poziomu.

5. Istnieje niebezpieczeństwo, że nieprzygotowane samorządy, by wywiązać się z zapóźnionej realizacji tych zadań, będą na ostatnią chwilę kupowały materiały, zasoby czy sprzęt na chybcika, bez większego uzasadnienia funkcjonalnego, byleby tylko wydać odkładane dla nich środki. IV kwartał i z gotowym preliminarzem wydatków to i tak będzie wyzwaniem dla samorządów, tym bardziej dla nieprzygotowanych jednostek. A trzeba dodać, że odpowiedzialność za zrealizowanie tych zadań spoczywa wedle ustawy osobiście na szefie danej JST. 

Dlatego niezbędne jest przygotowanie planów organizacji obrony cywilnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Już teraz, w wakacje tak by próbować zdążyć z przygotowaniami na IV kwartał. Praktyczne rozwiązania – jak zrobić taki plan, na jakie wydatki wnioskować, tak by otrzymać dotację, jak je ułożyć w rozsądny harmonogram, który pozwoli od razu podnieść poziom odporności gmin i powiatów – to wszystko będzie przedmiotem naszej konferencji w listopadzie. Dlatego MWS jest już gotowe do wsparcia powstawania takich planów, bo jeśli samorządy zabiorą się za to dopiero w listopadzie, to może być dla wielu za późno i „ratunkowy” proceder opisany w pkt. 5 może być już powszechny. 

Przewrót kopernikański

Samorząd staje obecnie przed kluczowym wyzwaniem – kwestia dostarczenia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa dla mieszkańców, uzyskania niezbędnego zaangażowania w budowę lokalnej odporności została w dużej mierze powierzona samorządowcom. Jest to kopernikański przełom w zadaniach samorządu lokalnego, który stawia przed nim zasadnicze wyzwania. W końcu to suma kompetentnych działań samorządu w tej dziedzinie będzie stanowić o stopniu przygotowania całego kraju na zagrożenie wojenne. A doświadczenia, chociażby z takiej Ukrainy, wskazują, że stopień odporności cywilnej kraju jest zasadniczym elementem przewagi wojskowej. Nie chodzi tu bowiem tylko o zaplecze dla działań wojska, ale o to, że stan morale obywateli regulowany poziomem ich odporności na zagrożenia, przemieniany w możliwość ich szantażowania poprzez działania wroga, ma znaczący wpływ na zdolności kontynuowania wojny obronnej. I to ważne zadanie państwo właśnie powierza samorządowi.

Jerzy Karwelis
Defence Standard

[email protected]