Carska reforma administracji terenowej 1869-1870

Upadek Powstania Styczniowego stanowi początek zintensyfikowanej działalności władz Imperium Rosyjskiego, nakierowanej na pełną integracją Królestwa Polskiego z Cesarstwem. Działalność ta traktowana była (i jest) przez polskie społeczeństwo, jako represje popowstaniowe. Rzeczywiście taki był ich główny cel, ale była także szczypta racjonalności w niektórych rozwiązaniach wprowadzonych przez władze zaborcze.

* * *

Podstawowym problemem Królestwa Polskiego przed wybuchem Powstania Styczniowego, była nierozwiązana kwestia chłopska. Sprawa była tym bardziej pilna, gdyż po przeprowadzeniu przez cara Aleksandra II w 1861 r. reformy agrarnej w Cesarstwie, Królestwo Polskie było ostatnią prowincją państwa rosyjskiego, gdzie tej kwestii jeszcze nie rozstrzygnięto. Car Aleksander ukazem z 19 lutego/2 marca 1864 r. wprowadził w Królestwie reformę uwłaszczeniową. Była ona przeprowadzona na znacznie dogodniejszych warunkach niż podobna w Rosji (1861 r.). W „pakiecie” carskich ukazów znalazł się także o samorządzie wiejskim. Analogicznego rozwiązania przed 1914 r. nie doczekały się polskie miasta. Trzeba również przypomnieć, że w Królestwie Polskim, które objęło znaczną część dawnego Księstwa Warszawskiego, chłopi uzyskali wolność osobistą na mocy konstytucji, nadanej Księstwu przez Napoleona 22 lipca 1807 r. W Cesarstwie Rosyjskim chłopi nie mieli wolności osobistej, aż do reformy Aleksandra II w 1861 r. Praktycznie rzecz biorąc w Cesarstwie Romanowów do 1861 r. panowało niewolnictwo, a chłopi pańszczyźniani sprzedawani byli na targach, np. w Petersburgu.

Specyfiką Królestwa Polskiego było to, że w kraju istniała duża liczba „miast” (najczęściej prywatnych) o niewielkiej liczbie mieszkańców, którzy na dodatek zajmowali się tylko rolnictwem. Tym niemniej były to „formalne” miasta, a ich mieszkańcy byli mieszczanami w mocy prawa. Miast dużych było niewiele. W 1872 r. największym miastem była Warszawa z 276 tysiącami mieszkańców, następnie Łódź – ponad 50 tys., Lublin 29 tys. W grupie miast od 10 do 20 tys. były: Częstochowa, Zgierz, Włocławek, Augustów i Kalwaria (gub. suwalska). Miast z ludnością mniejszą niż 10 tysięcy było wówczas w Królestwie 101, z łączną liczbą mieszkańców 546 tys., co stanowiło 50,7% miejskiej ludności Królestwa.

Małomiasteczkowa zabudowa na Mazowszu przed I wojną światową. Ilustracja ze zbiorów autora

Przedstawiony (wyżej) obraz miast Królestwa, to stan po wielkiej akcji pozbawiania małych miast praw miejskich, która przeprowadzona była w Polsce w latach 1869-1870. Status miasta niósł z sobą obciążenia finansowe na utrzymania miejskiej administracji, opłat przeciwogniowych oraz opłat konsumpcyjnych od mięsa i trunków. Przywilejem mieszczan był natomiast monopol na działalność handlową, a także organizowania jarmarków oraz cotygodniowych targów.

Proces „porządkowania” spraw miejskich znacznie przyśpieszył po carskiej reformie uwłaszczeniowej z 1864 r., co pośrednio wiązało się, m.in. ze statusem mieszczan-rolników i ich ewentualnych uprawnień wynikających z reformy. W połowie 1866 r. wydany został ukaz o zniesieniu opłat konsumpcyjnych od mięsa i trunków (krajowych) oraz wprowadzono nową akcyzę od trunków w (całym) Królestwie. W końcu 1866 r. wprowadzono w życie ukazy o zniesieniu stosunków dominialnych w miastach i nowej organizacji miejskiej administracji. Najważniejszą zmianą było jednak pozbawienie miast monopolu na prowadzenie handlu.

Ukazem z 19/31 grudnia 1866 r., z dniem 1/13 stycznia 1867 r. w Królestwie Polskim Rosjanie wprowadzili nowy podział administracyjny, tym razem na 10 guberni (kaliska, kielecka, lubelska, łomżyńska, piotrkowska, płocka, radomska, siedlecka, suwalska i warszawska). Zachowano dwustopniowość władz oraz wprowadzono nową organizację władz gubernialnych i powiatowych. Podział ten, jeśli nie liczyć utworzenia w 1912 r. guberni chełmskiej, przetrwał do końca panowania carskiej Rosji w Polsce, tj. do sierpnia 1915 r.

Kolejnym problemem, który Rosjanie próbowali rozwiązać, były nadzwyczaj liczne małe miasta (miasteczka), często wywodzące swoje prawa jeszcze ze średniowiecza. Zajął się tym Komitet do Spraw Królestwa Polskiego, który w maju 1869 r. obradował nad ustawą o zamianie małych miast na wsie. Informacja lotem błyskawicy obiegła Królestwo i spowodowała liczne protesty. Formalne przekształcenie miasta w wieś powszechnie odczuwano, jako degradację społeczną. Carscy urzędnicy zauważyli ten problem, toteż słowo ”wieś” zamienili w projekcie ustawy na słowo „osada”. Konsekwencją tego posunięcia było także odstąpienie od określania byłych mieszczan mianem „włościanin”, a sprawę ich przynależności stanowej pominięto milczeniem.

Car Aleksander II podpisał ukaz 1/13 czerwca 1869 r. Reformę wprowadzano jednak stopniowo, rozpatrując odwołania i zgłaszane uwagi. Osady miały być gromadami wchodzącymi w skład gmin wiejskich, albo oddzielnymi gminami. Ogółem w latach 1869-1870, z 452 miast znajdujących się w rejestrach Królestwa Polskiego, 336 zamieniono na osady, z których 52 uzyskały status (oddzielnej) gminy.

W guberni warszawskiej 36 miast zostało zamienionych na osady, m.in.: Piaseczno, Czersk, Grodzisk, Nadarzyn, Tarczyn, Bolimów, Cegłów, Karczew, Kołbiel, Latowicz, Stanisławów. W innych guberniach było podobnie. W guberni piotrkowskiej zlikwidowani (zamieniono na osady) 39 miast; w gub. kieleckiej – 32; w gub. kaliskiej – 39; w gub. radomskiej 52; w gub. lubelskiej – 48; w gub. siedleckiej 31; w gub. płockiej 18; w gub. łomżyńskiej – 21; oraz w gub. suwalskiej 18.

Trzeba zauważyć, iż przy realizacji ukazu carskiego z 1/13 czerwca 1869 r. na powołane do życia „osady” rozciągnięto ukaz o urządzeniu gmin wiejskich, co było początkiem samorządu. Pełniejszy kształt samorządu otrzymały osady stanowiące oddzielne gminy. Tam większość uprawnień zebrań gminnych przyznano zebraniom gromadzkim, w których mogli brać udział wszyscy właściciele nieruchomości, niezależnie od ich powierzchni. Ludność żydowska, która w 1870 r. stanowiła (średnio) 45,3 % mieszkańców osad, nie została dopuszczona do uprawnień gminnych. Prof. Maria Nietyksza, która badała zachodzące wówczas przemiany (M.Nietyksza, Rozwój miast i aglomeracji miejsko-przemysłowych w Królestwie Polskim 1865-1914, PWN, Warszawa 1986) przedstawiła następujący pogląd związany z omawianym tematem: „ … intencją władz było zrównanie mieszkańców osad z ludnością wiejską. Cofnięto się jednak – ze względów politycznych – przed całkowitym prawnym utożsamieniem tych dwóch grup. Złudzenia co do lojalności chłopów przesądziły o utrzymaniu odrębności byłej ludności miejskiej, której nie ufano”. Ze względów pragmatycznych Rosjanie pozostawili siedziby dotychczasowych powiatów w kilku miastach zamienionych na osady [Jędrzejów, Stopnica, Włoszczowa, Iłża, Janów (gub. siedlecka) i Wysokie Mazowieckie].

À propos powiatów. Szczególnie interesująca jest historia powiatu puławskiego. Otóż do 1866 r. siedziba lokalnego powiatu znajdowała się w Kazimierzu Dolnym. W 1845 r., nazwa osady wiejskiej Puławy zamieniona została na „Nowa Aleksandria”. W 1866 r. Nowa Aleksandria stała się siedzibą powiatu, przeniesionego tu z Kazimierza Dolnego. Prawa miejskie Nowa Aleksandria (Puławy) uzyskała dopiero w 1906 r.

Prawie w tym samym czasie w Cesarstwie przeprowadzono reformę miejską; nie objęła ona jednak miast w Królestwie Polskim. Miasta polskie zostały całkowicie ubezwłasnowolnione przez zlikwidowanie samorządu oraz totalne podporządkowanie carskiej administracji państwowej. Jej przysłowiowa niesprawność i wieloszczeblowość, przyczyniły się do stagnacji w rozwoju większości miast Królestwa (wyjątkiem była Warszawa, Łódź, Zgierz i kilka innych). Było to nadzwyczaj istotne w dobie szybkiego zwiększania się ludności miejskiej (1 062 tys. w 1872 do 2 993 tys. w 1913) oraz rewolucji przemysłowej i rozwoju cywilizacji technicznej, gdy do powszechnej praktyki w Europie i Stanach Zjednoczonych wchodziły systemy wodno-kanalizacyjne, elektryczność, telegraf, telefon, komunikacja miejska itd. Jeżeli przyjmiemy do wiadomości, że w większości małych miast Królestwa pierwsza elektryczność pojawiła epizodycznie się w okresie I wojny światowej, a wprowadzenie jej do powszechnej praktyki nastąpiło dopiero po II wojnie światowej, to uświadomimy sobie jakie niszczące skutki miało pozbawienie naszych miast samorządu. Wprowadzony natomiast samorząd w miastach zamienionych na osady, także niewiele mógł zdziałać, zarówno ze względu na słabość ekonomiczną tych ośrodków, powszechny analfabetyzm (w 1914 r. w Królestwie Polskim 70% ludności było analfabetami), jak też niechęć władz rosyjskich do ludności je zamieszkującej.

Odrodzenie się polskiego samorządu terytorialnego w 1990 r. stworzyło sytuację, że obecnie trudno wyobrazić sobie Polskę bez demokratycznie wybranych gospodarzy w każdej gminie, w każdym powiecie i każdym województwie. Warto jednak pamiętać o stosunkowo niedawnej przeszłości, a więc drugiej połowie XIX wieku, kiedy to nasi przodkowie musieli zmagać się z carską polityką, zmierzającą do całkowitego podporządkowania sobie naszego kraju. To też nasza historia.

Lech Królikowski